内蒙古地区经济发展与草原沙漠化法律问题研究

By | March 30, 2007 | 总浏览:1,801

内蒙古地区经济发展与草原沙漠化法律问题研究

单晓燕张百灵张树兴
(昆明理工大学 法学院,云南 昆明 650224)

摘要:通过对内蒙古地区经济发展及草原沙漠化现状研究,分析草原沙漠化产生的经济原因和法律原因及对经济发展的影响,并提出防治草原沙漠化的经济对策、法律对策,以促进环境、资源和经济的协调发展。
关键词:草原沙漠化内蒙古地区经济发展法律机制

一、我国内蒙古地区草原沙漠化现状及对经济发展的影响
(一)我国内蒙古地区草原沙漠化的现状
草原作为地球的“衣被”和“皮肤”,在防风固沙、涵养水源、保持水土、净化空气以及维护生物多样性等方面,具有十分重要的作用。内蒙古地区地处我国最干旱的地区,生态环境极其脆弱。在今后的大开发中,如何在保护和重建生态环境的条件下,使社会经济得到持续发展,对于内蒙古来说是极大的挑战。
内蒙古草原位于欧亚草原区的最东部,其主体是呼伦贝尔草原和锡林郭勒草原。由于地质结构的原因,草原地表有生命活力的土壤层很薄,下面就是地质时期沉积的厚达100至200米的沙层。一旦表土遭到破坏,就会不尽黄沙滚滚来。内蒙古草原生态系统平衡是在特定的水热条件下,由植物、食草动物、食肉动物共同组成、相互依存在自然状态下形成的。如果人类活动破坏了生态平衡,就会导致草原生态环境的迅速恶化,最终会导致草原的沙漠化。
内蒙古地区沙漠和沙漠化土地面积居全国第二位,而沙漠化土地扩展速度和可治理沙漠化土地面积居全国第一位。1999年至2000年全区沙漠化土地检测结果表明,全区沙漠化土地面积为42.08万平方公里,占自治区总面积的35.57%,区内沙漠化速度已达每年3145平方公里,其中流沙占沙化土地面积24%,半固定沙地占 13.7%,戈壁占16.5%,前在沙漠化土地占13.4%。从行政区域看,沙化土地遍布全区12个盟市,涉及76个旗县(市、区)近千个乡镇苏木。从 1999年沙漠化土地监测结果与1994年普查数据对比看,5年间内蒙古全区沙化面积扩展了15726平方公里,平均每年扩展3145平方公里,远远超过 90年代初全国沙化的平均每年扩展2460平方公里的速度,内蒙古全区草原沙漠化是一个非常严峻的现实。
(二)沙漠化对经济发展的影响
内蒙古地区的草原沙漠化不仅使农牧民群众的生产生活受到很大影响,制约地区的经济发展,而且对周边地区特别是京津地区的生态安全构成威胁。
第一,草原沙漠化严重影响着我国内蒙古地区农牧业的发展。沙漠化引起的草场退化,使适于牲畜食用的优势草种逐渐减少,甚至完全丧失。3牧草变得低矮、稀疏,产量明显降低,草场载畜能力大为下降。
第二,沙漠化加深了贫困程度,扩大了地区差距。据调查,全国农村人口的四分之一生活在沙漠化地区,其人均农业产值仅为全国平均水平的34.2%,是东部地区的五分之一。沙漠化地区贫困程度加剧,发展差距扩大,有的地方已经喊出“要生存就要治沙”的口号。
第三,沙漠化很导致沙尘暴,严重危害了内蒙古地区乃至邻近地区的生产生活,威胁城市的安全。当其形成之后,会以排山倒海之势滚滚向前移动,通过沙埋、狂风袭击、降温霜冻和污染大气等方式,使大片农田受到沙埋或被刮走活沃土,或者农作物受霜冻之害;致使有的农作物绝收,有的大幅度减产;它能加剧土地沙漠化,对大气环境造成严重污染,对生态环境造成巨大破坏,对交通和供电线路等基础设施产生重要影响,给人民生命财产造成严重损失。
二、我国内蒙古地区草原沙漠化产生的原因分析
环境资源问题源于人们向大自然过度地索取,而不顾及环境及其他人的利益所形成的非可持续发展状况4。草原沙漠化的形成源于人们的过渡放牧,超采地下水,垦殖开荒,开采矿山、淘金使地表植被受到破坏,过度采集草地植被等等的破坏行为。本文从经济原因及法律制度原因两个方面进行分析。
(一)经济原因分析
1、人们对环境掠夺式的行为主要源于起自利的动机和不合理的经济制度。长期以来人们对人地关系的正确认识缺乏,我国沿袭以农业思想经营草原的思路,在草原上大规模地开垦荒地,20世纪的百年,内蒙古草原上的垦荒规模是空前巨大的。虽然每一次垦荒都有当时的历史动因,但因为本质上违背了自然法则和生态规律,中华民族最终为此付出了巨大的生态环境代价。当犁开草根盘结的土地时,就为土壤沙漠化提供了机会,酥松的缺水的土壤在春季遇到大风极容易成为形成沙尘暴的因素。
2、为了追求经济利益,草场超载、过度放牧是导致内蒙古草原沙漠化的主要原因之一。不仅在内蒙古,在陕西、甘肃、新疆等干旱地区的农牧区常常可以看到,牛羊的数量一再猛增,自1950年以来,我国草原人口增加1倍多,草地牲畜增加了3倍多,草地面积却不断减少,20世纪90年代每头草地牲畜占有的草地面积比20世纪50年代减少了60%~70%,目前全国草地平均超载量约40%,部分地区超载量大于100%。过度追求经济效是草场不堪重负。牲畜超载造成的过度放牧,对草场的破坏十分严重,草场被益,没有生态观念,其后果牲畜肆意啃噬,在啃噬严重的地区,草根都没有剩下,草场严重荒漠化5。
3、市场冲突。市场在给内蒙古草原带来机会的同时,也带来了危险。东南亚的市场就把内蒙古周边地区200余万人赶入锡林郭勒、乌兰察布、鄂尔多斯、阿拉善等地草原地区,熙熙攘攘为发财搂发菜。甘草、苁蓉、麻黄,发菜都是野生固沙植物,搂挖这些植物会大面积毁坏草地。挖甘草、苁蓉后形成的坑穴不填土,造成周围植被无法生长,植被明显减少。搂挖行为前后持续20年,致使700万公顷草场遭到严重破坏,其中400万公顷已经沙漠化。在80年代初,国际市场羊绒短缺,价格飙升,原来不被看好的山羊身价倍增。山羊的数量开始以技术是北几何级数无序发展。山羊能将牧草的根刨出,致使宿根的牧草大量减少,幼树、灌木都是它的美味佳肴。如此众多的山羊,日复一日的破坏,对于压力沉重的草场无疑是雪上加霜。
4、资源利用冲突。西部大开发给内蒙古大草原带来了机遇,同时, 如缺少合理规划也有可能带来破坏,在草场上采矿不仅使地表植被受到破坏,无数吨的固体废料和选矿废水将撒在草原上,由于大量抽取地下水,将造成大面积地下水位下降、草原干旱化、地表水和草原环境污染,最终也将导致当地草原荒漠化。
(二)法律及制度原因分析
1、我国《防沙治沙法》的规定实际操作性欠缺。《防沙治沙法》是我国防治荒漠化的专门法律,也是世界上第一部专门防治荒漠化的国内法律。它的制定在我国防治沙漠化立法上具有重要意义。它提出了防治沙漠化的一般法律原则和措施,但它在法律实施上仍具有局限性。第一,它的规定过于概念化,实施必须辅助具体的技术导则和相关的法律释义才能更具有操作性。第二,《防沙治沙法》的实施还依赖于其他资源管理部门的部门执法(如草原法、水法、土地管理法),而在现有的资源统一管理和协调机制建立之前,它的实施成效是受到影响的。
2、《草原法》中规定的“草畜平衡制度”没有得到贯彻。我国《草原法》第三十三条 规定草原承包经营者应当合理利用草原,不得超过草原行政主管部门核定的载畜量;草原承包经营者应当…保持草畜平衡。但在实际中,人们为了追求经济利益,以草定畜的规定,几乎没有实施。
3、草原行政执法上,“以罚代管”现象严重,且对行政执法人员违法责任不明。对破坏草原的行为主要是进行罚款,这不是解决问题的根本,根本是要恢复原状,否则,对草原造成的危害后果是不能用金钱来衡量的。尽管2003年3月1日开始施行的新修订的《草原法》第61条至63条规定了草原行政主管部门和其他有关国家机关工作人员在草原管理方面应追究刑事责任的情形,但对追究何种刑事责任、定以何种罪名并没有具体的规定。
4、地方政府执法软弱,对草原承包责任制的保护不够,对非法占据牧民承包草场进行办厂、开矿、垦荒的监管不力,不仅使政府颁发“草场使用证”形同虚设,在当地牧民中产生广泛而恶劣的影响,而且直接破坏了草原生态系统,导致草原退化。
5、资源管理部门之间缺乏协调。在草原沙漠化的防治上,不仅要涉及草原资源,还涉及水资源,及草原下的矿产资源管理等问题,在资源管理、利用出现矛盾冲突时,缺少一个协调机制来平衡各部门之间的决策和管理。
三、内蒙古地区防治草原沙漠化的经济对策和法律对策,以实现环境与经济的协调发展
(一)经济对策
1、对于政府来说应摒弃传统赶超式的非持续发展的经济模式,实现区域经济模式由粗放式的资源开发型向保护资源、保护环境、提供环境效益产品的生态型经济转变,克服将保护生态环境与促进经济增长对立起来以及为追求政绩与部门利益而对资源进行掠夺式开发的短期行为6。
2、发展本地区内的优势产业,对环境产业的投资优惠。发展生态型经济下的新的替代产业,如绿色食品、生态旅游等对广大牧民带动性强的产业。同时政府应该给予环境产业更多的优惠,以增强对环境产业投资的激励。政府对环境产业的优惠主要包括更优的税收政策、更优的融资政策和更强的产权保护制度等7。
3、控制有害环境生态的产品的供给. 政府应该根据有害环保的产品对环境的影响程度,作出限制或禁止消费和出口的规定。
(二)法律对策
1、完善防治草原沙漠化有关的立法。第一,我们的立法应该考虑如何使人们守法,而不仅仅考虑违法以后如何处理;我们的制度应该立足于对不良行为的预防,而不仅仅是对行为人的处罚。第二,要深入贯彻实施草原法,制定完善配套法规规章。在积极修订原有草原法实施条例或细则同时,根据实际需要,制定新的规章、办法及标准,例如:草畜平衡的测算,不同类型草地的放牧利用强度等,进一步完善地方的草原法规体系,把草原法制建设不断向前推进8。第三,关于破坏草原行为,我国的刑法并没有规定专门的罪名进行处罚,建议为了更好地保护草原资源,防止沙漠化的趋势,国家应在刑法上确立专门的罪名。
2、加强草原沙漠化防治的行政执法管理,重点强调对执法人员的管理。草原法把对执法队伍的建设和管理在监督检查和法律责任两章中都放在了第一位,充分说明执法队伍建设和管理的重要性。当前,草原执法人员素质参差不齐,是导致执法水平不高的一个重要因素。按照草原法的规定,进一步加强草原监理机构队伍建设,把依法行政贯穿于草原保护建设和监督管理工作的各个环节,切实做到严格执法、公正执法、文明执法,保障草业持续健康发展,同时明确其责任,完善《草原法》中关于草原行政主管部门和其他有关国家机关工作人员在草原管理方面应追究责任的规定
3、做好草原家庭承包制的完善工作。牧区完善草原承包制的核心是落实到户,要加强承包合同的规范化管理,明晰承包双方的权利和义务,努力实现承包到户、围栏到户、草畜平衡到户。明确草原沙漠化预防和治理的责任,对于承包到户的草地,集体经济组织应当承担草原沙漠化防治的管理责任9。主要的管理责任有:对农牧生产中草原资源承载力进行保护,采取必要的措施合理利用草原资源,比如适时封育草场、采取围栏划界措施确保对草场的实际控制,对退化严重的草场,应当实行禁牧和休牧。
4、协调好各资源管理部门在草原沙漠化防治中的职能。建立部门交叉的协调机制,在涉及不同部门的资源协调决策时,能够从大局、整体出发实现经济发展与环境资源保护的协调发展10。各资源管理部门要正确处理好眼前利益与长远利益的关系,要从保护生态环境,实现可持续发展的长远利益出发,坚决禁止开垦草原,杜绝以任何名义擅自改变草原用途的违法行为。对因开采矿藏、国家基础建设等确需征占用草原的,要严格办理审批手续,对不符合法律规定的,要坚决查处。
四、结语
正确处理好环境、社会与经济发展之间相互依存,相互促进,相互制约的关系,在发展内蒙古地区经济的同时,也要保护好这一地区宝贵的草原资源。在西部大开发的战略下,防治草原沙漠化对实现真正的西部富裕具有重要意义。

inner mongolian area economy development and
prairie desertification legal matter research

shan.xiao-yan,zhang.bai-ling,zhang shu-xing
(law school, kunming university of science and technology, kunming, yunnan 650224 )

abstract: through the inner mongolian area economy development and the prairie desertification present situation research, it analyzed the economical and the legal reason and the economical development influence which the prairie desertification produces, and proposed the preventing and controlling prairie desertification economical countermeasure and the legal countermeasure in order to promote the environment, the resources and economical coordinated development.
key words: prairie desertification; inner mongolian area; economical development; legal mechanism

作者简介:
单晓燕(1980-),女,昆明理工大学法学院硕士研究生;主要研究方向:环境与资源保护法学。
张树兴(1965-),男;昆明理工大学法学院副教授;主要研究方向:环境与资源保护法学。
张百灵,昆明理工大学法学院。

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